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长江水利委员会水法规建设规划
2008-06-03   长江流域水环境监测网

以2002年新修订的《水法》为标志,我国已初步建立了中国特色的水法规体系,为促进水利改革和发展发挥了重要的规范和保障作用。长江委结合本流域水利改革与发展的实际需要,积极参与国家水法规体系建设,并制定了一系列流域规范性文件,为流域依法行政、依法治水做出了应有的贡献。
    但是,从总体上看,在我国水法规体系建设过程中,流域水法规建设仍然是一个薄弱环节,与蓬勃发展的流域治理开发保护和管理不相适应。作为我国第一大江河流域管理机构的长江委,在流域水行政管理中,必须加大水法规建设工作力度,加快流域水法规体系建设的步伐。为了促进和指导长江委水法规建设工作的全面展开,制订了今后一个时期的水法规建设规划。
    根据《水法》等法律法规的规定与国家对流域管理机构的授权,从长江流域水法规体系建设的实际需要出发,围绕治江事业发展的中心任务,参照水利部《新水法配套法规建设近期工作重点(2003~2008)》(办政法[2002]188号)的水法规建设安排,以《长江法》为重点,对长江委的28个水法规建设项目做出了总体安排和部署,规划期从2004年到2010年。
    一、开展水法规建设规划的缘由
    水法规建设是依法行政的基础与前提。当前,国家把“依法治国”作为治理国家的基本方略,在各行各业全面推行依法行政;流域的水行政管理也不能例外,应当注重依法行政,加强流域水法规建设和执法。
    几十年来长江流域水利发展的实践表明,从传统水利向现代水利、可持续性发展水利的转变,涉及水利工作指导思想、思路方略和工作方法的转变,将引起行业体制、机制和管理制度等方面的深刻变革,而整个水利改革和发展的过程都离不开水法规的规范、保障和推进。但是,在流域水利发展进程中,水法规建设工作“双滞后”的局面并没有得到根本的改观:一是全国的水法规建设滞后于水利改革和发展的实践进程,水法规体系建设仍然不大完善和健全;二是在全国、流域、地方三个层次的水法规体系建设中,流域水法规体系建设又滞后于全国和地方的水法规体系建设,流域水法规体系更加薄弱,已明显滞后于流域水利发展和改革的进程。作为我国第一大江河的长江,流域水法规体系建设也明显不适应长江委履行水行政管理职责的客观需要,不适应本流域治理开发保护和管理的形势发展需要,既存在无法可依的情况,也存在有些水法规的规定不具体的问题,或存在对长江流域缺乏针对性的问题。为了从根本上扭转水法规建设“双滞后”的被动局面,使流域水法规建设适应新的形势和新的要求,直至实现“超前立法”的长远目标,长江委必须加大水法规建设力度,强化水法规建设前期研究,大力推进流域水法规建设进程。为此,需要制订2004~2010年水法规建设规划。2010年之前,长江上的两大水工程——三峡工程和南水北调东、中线工程将建成投入使用,长江流域的治理开发保护和管理将进入一个新的发展阶段,这对流域水法规建设提出了更高的要求。因此,我们必须在这个时期高密度地开展流域水法规建设工作,以《长江法》为重点,制订和出台一批与《水法》、《防洪法》等水法规配套的流域水法规,奠定流域水法规体系的坚实基础。
    本次规划,从长江流域管理的实际出发,根据水利部的《立法工作管理规定》,着力于切实推动流域水利改革与发展,加快流域水法规建设步伐,提高水法规建设质量,促成建立长江流域水法规体系大框架。
    二、规划指导思想
    本次规划的指导思想是:以“三个代表”重要思想为指导,遵循科学的发展观,贯彻落实党和国家新的治水方针以及水利部新的治水思路,根据《立法法》和《行政许可法》的要求,从长江流域水行政管理的实际出发,以保障促进水利改革与可持续发展为目的,通过水法规建设规划,明确长江流域水法规建设的目标和任务,确立水法规建设工作的重点和相关项目,为建立科学合理的长江流域水法规体系奠定坚实的基础。
    三、规划的任务与目标
    (一)规划任务
    以《长江法》为重点,从两个层面展开长江流域的水法规建设工作。
    一是在法律、法规、规章层面,针对长江流域水资源的开发、利用、治理、保护的特殊问题及重点区域的水资源管理问题,制定以《长江法》为重点的流域性水法规。我委的工作任务是抓紧相关水法规建设项目前期研究与起草工作,大力推动国家对流域管理的立法进程。
    二是在流域规范性文件层面,根据长江流域的实际作出相应的规定:其一是根据国家现有水法规,制定并发布长江流域的“实施细则”类规范性文件;其二根据水法规及国家的授权,在长江委的职权范围内,就流域治理、开发、保护、管理中的重大问题,有针对性地自主制定并发布一批规范性文件。
    (二)规划目标
    以制定《长江法》为重点,通过开展专门针对长江流域的不同层次的水法规建设工作,初步提出长江流域水法规体系的宏观架构,为在长江流域建立与完善水法规体系奠定良好的基础,为长江流域水资源统一管理和经济社会可持续发展提供法律保障。
   
四、规划内容
    在2004~2010年7年间,规划的主要内容包括:争取5项国家立项的水法规和出台23项流域规范性文件共计28项水法规建设项目(附件一)。
    (一)争取国家立项的水法规项目(5项)
    法律层次的有1项:《长江法》;行政法规层次的有2项:《长江流域水资源保护条例》、《长江三峡水库管理条例》;部规章层次有2项:《长江河口管理办法》、《丹江口水库管理办法》。开展这5项水法规前期研究工作的理由如下:
    1、制定《长江法》是建立长江流域水法规体系的重要措施,追求水资源治理开发最大综合效益的需要
    长江流域水资源在流域以至在全国国民经济中占有重要地位,随着经济社会的加速发展对水利发展要求的大幅度提高,长江流域水问题也逐渐凸现出来,有可能严重影响和制约着长江流域和全国经济社会发展的大局。制定《长江法》是建构完善的长江流域水法规体系的需要。我国没有制定专门针对流域管理与流域管理机构的法律,而对于长江流域复杂繁重的治理开发保护任务而言,修改或制定一般性水法律法规和规章都是不够的,只有制定综合性的《长江法》才能解决长江流域的问题。长江流域治理开发涉及的“条条”、“块块”众多,利益主体呈现多元化,条块分割,长江的利益矛盾错综复杂;更有三峡工程、南水北调工程以及长江口治理开发等事关流域和全国发展大局的控制性水工程的建设与运行管理,都需要由《长江法》来作出专门的规定。近几年,全国人大、全国政协和社会各界有关要求国家制定《长江法》的呼声日渐高涨,制定《长江法》的时机已经成熟。
    2、制定《长江流域水资源保护条例》是保护长江流域水资源保障我国社会经济可持续发展的重要手段
    长江流域水资源对我国社会经济可持续发展具有重要作用,应加强保护。但目前长江水污染呈发展趋势,形势十分严峻。长江水资源保护的主要特点是:既存在干流岸边污染带、流经城镇的中小支流、“三湖”等重污染区域,也存在三峡水库、丹江口水库等急需保护的区域,同时流域源头生态保护、湿地保护、河口生态保护等工作也日显急迫,现有法规关于水资源保护的规定比较分散,有些规定需要结合长江流域的实际进行贯彻实施,同时还需要根据长江的特点进行一些特别规定,故需要根据《水法》的有关规定专门立法。另外,长江流域水资源保护立法得到社会各界的广泛关注。 
        3、制定《长江三峡水库管理条例》是发挥三峡工程最大综合效益的法律保障
    对三峡水库的运行管理进行单独立法是必要的和紧迫的。制定《长江三峡水库管理条例》的必要性在于:其一,三峡工程具有特殊重要性,它是一座完全由国家投资有巨大防洪、发电、航运和生态等综合效益的工程,是具有很强公益属性的流域控制性水工程。能否实现三峡工程的综合目标,对长江流域关系重大;其二,三峡水库长630公里,跨越鄂、渝两个省市,确立三峡水库管理单位及其职责,确立流域管理与行政区域管理对三峡水库的水行政管理权威,明确划分流域管理、行政区域管理与三峡水库管理单位三者在三峡水库管理中的事权和职责,需要制定专门的水法规;其三,三峡水库已进入蓄水发电阶段,当前由于管理体制不顺,建设管理与运行管理主体交叉,“条条”、“条块”矛盾突出,直接导致工程取水、库区水资源保护、水土保持、水工程保护、地质灾害防治等诸多困难和问题,均需通过制定专门的水法规来解决。
    4、制定《丹江口水库管理办法》是确保丹江口水库水质,保障南水北调中线水源区合理供水和长江流域水资源科学配置的迫切需要
    作为南水北调中线的水源地,丹江口水库的水土保持与水资源保护关系重大。为了促进库区水土保持与水资源保护,保证丹江口水库的水质,保证工程枢纽管理和水库的正常运行,保障南水北调中线水源区安全供水和长江流域水资源科学配置,需对库区实行统一管理,进一步明确规定相关各方在防洪、取水、调水、供水和库区水土保持、水资源保护等项工作中的责任、义务和权益,依法规范库区开发建设行为,明确执法主体和管理权限,实现丹江口水库综合效益的最大化。当前,中线工程已上马,丹江口大坝加高工程已经开工,对丹江口水库制定综合性的管理办法已是十分迫切。
    5、制定《长江河口管理办法》是保障长江河口综合治理开发走上依法科学有序轨道的客观需要
    长江河口的综合治理开发,特别是滩涂开发、岸线利用、航道整治和河势稳定、以及防治海水倒灌和水生态环境保护等方面工作,对长江三角洲乃至全国的经济社会发展均具有重大影响。为了规范长江河口综合整治中的秩序,解决长江河口实际管理中存在的“条条”、“条块”矛盾,明确各方管理职责,发挥河口综合功能,需要制定《长江河口管理办法》。此外,《珠江河口管理办法》1999年已出台,《黄河河口管理办法》计划2004年出台,《海河河口管理办法》也在积极研究之中,制定《长江河口管理办法》势在必行。
    (二)制定流域管理规范性文件(23项)
    本次规划的流域管理规范性文件包括两类:一类是根据国家水法规制定长江流域的“实施细则”;一类是依据国家授权和长江流域管理的实际需要制定的流域规范性文件。
    1、制定“实施细则”类规范性文件,与现行的水法规或与已列入部2003~2008年立法工作重点的水法规相配套,使水法规在长江流域更有针对性与可操作性,规划了如下8项规范性文件:
    长江流域水利基本建设计划管理实施细则、长江流域《水功能区管理办法》实施细则、长江流域《综合规划意见书制度实施办法》实施细则、长江流域《防洪规划同意书制度实施办法》实施细则、长江流域《洪水影响评价报告制度实施办法》实施细则、长江水利委员会实施取水许可制度细则(修订)、长江流域《节约用水管理条例》实施细则、长江流域《水库防洪调度条例》实施细则等。
    2、依据国家授权和长江流域管理的实际需要制定的流域规范性文件,共规划了如下15项此类规范性文件:
    长江委水利前期工作项目计划合同管理办法、长江流域水土保持建设计划管理办法、长江流域水利统计管理办法、长江流域中央投资基建项目资金管理规定、长江水利委员会实施河道管理范围内建设项目管理办法、长江流域河道堤防管理办法、长江流域蓄滞洪区运用补偿实施监督办法、长江流域入河排污口管理办法、长江流域水工程保护管理办法、长江流域省际水事纠纷预防和调处办法、长江流域重大建设项目的水资源论证管理规定、长江流域水文管理办法、长江流域及西南诸河水利工程遭袭破坏的报告和应急处理规定、长江流域及西南诸河水旱灾害的报告和应急处理规定、长江流域及西南诸河重大水污染事件的报告和应急处理规定。
    五、组织实施
    (一)形成水法规研究网络
    要以专职与兼职相结合的方式逐步组建长江委水法规研究网络体系,包括水法规研究体系及水法规建设信息网络体系。要求水法规建设研究人员具有较高的综合素质,具备相当的理论水平与实践经验。
    (二)切实落实规划的水法规建设项目
    规划的水法规建设项目,要根据对口业务,确定一个责任单位负责研究起草工作,涉及有关单位的,有关单位应当予以配合。对项目中的重点和难点问题的研究,应当成立专门的调研小组,并注意发挥社会科研力量的作用。
    六、工作经费
    保证经费到位,是促进水法规建设工作正常开展的关键环节。争取国家立项的水法规研究项目的费用,列入年度项目预算。各类规范性文件研究起草的有关费用,由责任单位从日常工作经费中列支。
    七、工作进度
    (一)法律法规前期研究
    《长江法》,2004~2006年;
    《长江流域水资源保护条例》,2005~2007年;
    《长江三峡水库管理条例》,2004~2006年。
    (二)规章起草研究
    《丹江口水库管理办法》,2004~2006年;
    《长江河口管理办法》,2004~2006年。
    (三)制定规范性文件
    1、8项“实施细则类”规范性文件
    规划在2004年完成的有:长江流域水利基本建设计划管理实施细则、长江流域《水功能区管理办法》实施细则等。
    规划在2004~2010年完成的有:长江流域《综合规划意见书制度实施办法》实施细则、长江流域《防洪规划同意书制度实施办法》实施细则、长江流域《洪水影响评价报告制度实施办法》实施细则、长江流域《取水许可制度实施办法》实施细则(修订)、长江流域《节约用水管理条例》实施细则、长江流域《水库防洪调度条例》实施细则。
    2、15项其它规范性文件
    规划在2004年完成的:长江委水利前期工作项目计划合同管理办法、长江流域水土保持建设计划管理办法、长江流域水利统计管理办法、长江流域中央投资基建项目资金管理规定、长江水利委员会实施河道管理范围内建设项目管理办法、长江流域河道堤防管理办法、长江蓄滞洪区运用补偿实施监督办法、长江流域及西南诸河入河排污口管理办法、长江流域省际水事纠纷预防和调处办法、长江流域及西南诸河水利工程遭袭破坏的报告和应急处理规定、长江流域及西南诸河水旱灾害的报告和应急处理规定、长江流域及西南诸河重大水污染事件的报告和应急处理规定。
    规划在2005~2007年完成的有:长江流域水工程保护管理办法。
    规划在2004~2010年完成的有:长江流域重大建设项目的水资源论证管理规定、长江流域水文管理办法。
    八、主要成果
    1、争取国家立项的立法研究项目的成果包括:立法的必要性与紧迫性研究报告;申请国家立项的说明材料,调研报告,编译资料;立法草案稿及说明材料等。
    2、规范性文件的成果包括:送审稿、送审说明材料或调研报告。